Многоступенчатые и комплексные ЧС
УПРАВЛЕНИЕ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ.
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ДЛЯ СТУДЕНТОВ НАПРАВЛЕНИЯ 550100
«СТРОИТЕЛЬСТВО»
Авторы: Потапов А.Д., Теличенко В.И.
МОСКВА 2007 г.
Содержание.УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ДЛЯ СТУДЕНТОВ НАПРАВЛЕНИЯ 550100
«СТРОИТЕЛЬСТВО»
Авторы: Потапов А.Д., Теличенко В.И.
МОСКВА 2007 г.
Предисловие.
Введение.
Вступление к учебному курсу: «Анализ чрезвычайной ситуации на примере урагана в республике Бушленд*».
ЧАСТЬ 1. ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ.
ГЛАВА 1. Опасности и катастрофы (ЧС)
ГЛАВА 2. Терминология и фазы катастрофы (ЧС)
ГЛАВА 3. Связь между катастрофой и социально-экономическим развитием.
ГЛАВА 4. Опасности. (продолжение)
ГЛАВА 5. Многоступенчатые и комплексные ЧС
ЧАСТЬ 2. ГОТОВНОСТЬ К КАТАСТРОФЕ.
ГЛАВА 6. Группа по Управлению в Чрезвычайных Ситуациях.
ГЛАВА 7. Готовность к катастрофам.
ГЛАВА 8. Оценка уязвимости и риска.
ЧАСТЬ 3. РЕАГИРОВАНИЕ.
ГЛАВА 9. Реагирование.
ГЛАВА 10. Оценка ЧС и катастроф.
ГЛАВА 11. Реагирование ООН в чрезвычайных ситуациях.
ГЛАВА 12. Реабилитация и реконструкция.
ЧАСТЬ 4. МИТИГАЦИЯ.
ГЛАВА 13. Митигация.
ГЛАВА 14. Сотрудничество ООН на этапе митигации.
ГЛАВА 15. Краткий анализ документа "APELL".
ЧАСТЬ 5. Российская система управления Чрезвычайными Ситуациями. ГЛОССАРИЙ.
ГЛАВА 5. Многоступенчатые и комплексные ЧС
Социально-политические силы.
Все чаще и почти повсеместно можно наблюдать, как потенциальная опасность приводит к катастрофе, которая в свою очередь ведет к появлению какой-либо другой опасности, также выливающейся в катастрофу. Например, засуха может привести к голоду, который в свою очередь ведет к гражданскому конфликту, заканчивающемуся массовой миграцией людей. Наводнение заставляет людей пересекать границу в поисках убежища, где возникает конфликт между беженцами и местным населением.
Такие многоступенчатые опасности и катастрофы не обязательно следуют одна за другой; они могут также происходить одновременно. Так, люди, оказавшиеся между враждующими силами во время гражданской войны, обнаруживают, что в страшную засуху они не имеют возможности ни выращивать продукты питания, ни получить помощь извне.
Кроме того, растет количество стран, сталкивающихся с комплексными катастрофами. Комплексная катастрофа - это форма чрезвычайной ситуации, обусловленной вмешательством человека, в которой как причина возникновения чрезвычайной ситуации, так и помощь пострадавшим, связаны с политическими соображениями. Превалирующим политическим условием возникновения комплексной чрезвычайной ситуации является гражданский конфликт, ведущий к крушению политической власти во всей стране или в части страны. В таких случаях складывается одна из следующих трех ситуаций:
- Правительство, будучи сковано политическими распрями, не может оказать помощь людям, находящимся в бедственном положении;
- Правительство настроено чрезвычайно недоверчиво по отношению к людям, бежавшим из районов, контролируемых оппозицией или не проявляет к ним никакого интереса;
- Правительство или оппозиционные группы фактически сами создали катастрофическую ситуацию или усложнили ее своими действиями, порождающими беженцев и массовое перемещение людей.
Катастрофа становится комплексной и отсутствие или ослабление политического контроля делает помощь крайне проблематичной. Разрешение проблем, связанных с оказанием помощи и признанием прав гражданского населения, не принимающего участия в военных действиях, в конечном счете зависит от соглашений между всеми сторонами, вовлеченными в конфликт. Разрешить их можно, заключив компромиссные соглашения и создав так называемые "новые механизмы гуманитарной помощи" (например, коридоры безопасности).
Наглядным примером, иллюстрирующим оба вида чрезвычайной ситуации - многоступенчатую и комплексную, является ситуация сложившаяся на Африканском роге. Вот уже в течение нескольких лет не прекращаются внутренние конфликты в Эфиопии, Судане и Сомали. Эти конфликты усугубляются периодическими засухами, которые вылились в массовый голод и в бегство большого количества людей за пределы своих стран. После нескольких лет засухи в некоторых частях этого региона, к 1991 году дефицит продуктов питания стал ощущаться повсюду. При этом стало очевидным, что кризис в регионе был вызван не столько отсутствием осадков, сколько ситуацией, созданной самим человеком.
Начиная со второй половины 1991 года ситуация в районе Африканского рога остается переменчивой и улучшения обстановки были недолгими и непрочными, главным образом из-за имеющего место конфликта и отсутствия законности и порядка. В странах практически нет стабильного правительства и идет гражданская война между криминализованными этническими группировками. Все это привело к дальнейшим массовым переселениям и бедственному положению миллионов людей. В этих условиях до сих пор невозможна доставка продовольствия даже с помощью военных конвоев сил ООН.
Беженцы и перемещенные лица.
Одним из наиболее серьезных последствий многоступенчатых и комплексных чрезвычайных ситуаций является появление большого числа перемещенных лиц. Ситуация в Африке - лишь один из примеров. В других частях света можно насчитать миллионы перемещенных лиц.
Термин «перемещенные лица» рассматривается в нескольких контекстах.
Он включает людей, которые:
- вынуждены покинуть свои родные места в результате засухи, голода или другого бедствия, главным образом в поисках пропитания;
- семьи и отдельные люди, не принимающие участия в военных действиях во время гражданского конфликта, которые вынуждены покинуть свои дома (поскольку оказываются прямо или косвенно затронуты конфликтом), но которые не покидают своей страны;
- люди, которые были насильственно переселены правительством по этническим, расовым причинам или из-за принадлежности к определенному племени;
- люди, изгнанные из страны как принадлежащие к определенной этнической или национальной группе, или выселенные по экономическим или политическим причинам.
Причины для беспокойства.
Международная система гуманитарной помощи только начинает работать с беженцами и не имеет еще достаточного опыта прежде всего по причинам непонимания разными правительствами и частью населения ряда стран того, что работа с беженцами является международной проблемой и ни при каких обстоятельствах не может быть истолковано как вмешательство во внутренние дела стран. При этом есть несколько причин принципиального характера, вызывающих беспокойство соответствующих учреждений. Одна из них заключается в том, что перемещенные лица не имеют права рассчитывать на помощь, которую получают беженцы (лица, которые пересекли границу в поисках защиты). Вторая причина заключается в том, что обращаться к своему собственному правительству в поисках защиты для перемещенных лиц оказывается небезопасным. И, наконец, третья причина - это то препятствие, которое представляет собой национальный суверенитет, ограничивающий возможность внешних учреждений оказать помощь населению страны.
Трудности и проблемы.
Ситуации, порождающие перемещенных лиц многообразны, поэтому их
оказывается трудно обобщить. Ниже приводятся наиболее часто встречающиеся трудности:
- потеря средств к существованию;
- общины оказываются отрезанными от тех учреждений и служб, услугами которых они пользовались;
- утеря имевшихся источников питания;
- отсутствие крова и элементарных предметов домашнего обихода;
- отсутствие топлива для приготовления пищи;
- отсутствие питьевой воды;
- инфекционные болезни и перенаселение;
- дополнительное бремя для женщин, несущих ответственность за других членов семьи, как правило, в отсутствии мужчин и взрослых детей;
- большое число беспризорных детей;
- утеря земельной собственности;
- проблемы коммуникаций и материально-технического снабжения.
- опасность ввиду напряженной ситуации и военных действий.
Роль ООН в комплексных чрезвычайных ситуациях.
В свете проблем, порожденных комплексными чрезвычайными ситуациями и особыми нуждами перемещенного населения, ООН постановила резолюцией Генеральной Ассамблеи за номером 46/182, принятой в декабре 1991 года, усилить и сделать более эффективными совместные действия международной общественности, особенно систем самой ООН, по оказанию гуманитарной помощи. В указанной резолюции утверждается, что гуманитарная помощь должна оказываться в соответствии с принципами гуманности, нейтралитета и беспристрастности. В соответствии с этим, ООН должна играть центральную и уникальную роль, заключающуюся в руководстве и координации усилий международной общественности по оказанию помощи странам, оказавшимся в бедственном положении, учитывая принципы невмешательства во внутренние дела и принципов ООН.
Претворение в жизнь резолюции №46/182 включает создание чрезвычайного фонда с постоянно пополняющимся основным капиталом в 50 миллионов долларов США в качестве финансового механизма, обеспечивающего быстрое и координированное реагирование со стороны организаций системы ООН. ООН также составляет списки квалифицированных кадров и формирует группы, состоящие из технических специалистов и оснащенные необходимыми средствами и ресурсами, которые должны быть в состоянии постоянной готовности.
Руководит этой инициативой ООН координатор высокого ранга по оказанию чрезвычайной помощи, назначенный Генеральным Секретарем для работы с отдельными учреждениями в системе ООН, занимающимися вопросами гуманитарной помощи. Этот пост объединяет функции, ранее выполнявшиеся представителями Генерального Секретаря ООН по вопросам, связанным с комплексными чрезвычайными ситуациями, а также координатором ООН по оказанию помощи при катастрофах.
В обязанности координатора по оказанию чрезвычайной помощи входит, помимо прочего, задача облегчить доступ оперативным группам в зоны чрезвычайной ситуации, чтобы как можно быстрее оказать первую помощь населению. В случае комплексной чрезвычайной ситуации выполнение этой задачи может потребовать проведения переговоров со всеми конфликтующими сторонами, чтобы заручиться их согласием на случай необходимости создания временных гуманитарных коридоров, временного перемирия и зон безопасности.
Безопасность групп по оказанию помощи в зонах конфликта.
Существует много проблем, которые следует принимать во внимание при проведении операций в зоне комплексных конфликтов. Одна из наиболее важных проблем - это безопасность групп по оказанию помощи. В качестве координатора помощи перемещенным лицам, ООН несет особую ответственность за то, чтобы специалисты, работающие в непосредственной близости к зонам конфликта, рисковали минимально, и им были обеспечены условия максимальной безопасности. Совместно с правительствами соответствующих стран, и, по возможности, с оппозиционными группами, уже разработаны директивы для этих людей. На ООН часто возлагается обязанность ставить в известность людей, задействованных в группах по оказанию первой помощи и другие организации о тех опасностях, с которыми им придется столкнуться лицом к лицу в зонах военных действий или прилегающих к ним районах, в которых им придется работать. В связи с этим, ООН может добиться предоставления воздушного коридора для своих самолетов с опознавательными знаками ООН на борту для полетов в зоны конфликта, обеспечить своим наземным транспортным средствам с опознавательными знаками ООН проезд через линии фронта, создать специальные гуманитарные коридоры, по которым будут доставляться продукты питания и другие предметы первой необходимости под белым флагом без ограничений. ООН должна со всей тщательностью оценить степень риска прежде чем разрешить организации по оказанию первой помощи отправку специалистов и ресурсов для работы в небезопасных районах. Если ООН утверждает, что район безопасен и средствами транспорта можно пользоваться без опасений, то это соответствует действительности, и в то же время накладывает на ООН большую ответственность.
Два наиболее важных аспекта работы в отдаленных и небезопасных районах - это средства связи и возможность рассчитывать на быструю эвакуацию. Насколько это возможно, координаторы ООН должны обеспечить персоналу первой помощи немедленный и круглосуточный доступ к средствам связи, и чтобы в случае необходимости эти люди могли быть немедленно эвакуированы. Самолеты легкой авиации должны быть всегда готовы к быстрой эвакуации персонала ООН.
ГОТОВНОСТЬ К КАТАСТРОФЕ.
Введение.
Выше в данном учебном пособии представлена информация, которая служит фоном для дальнейшего изложения и, которая касалась таких понятий, как опасность, катастрофа и временной континуум катастрофы. Дальнейший материал пособия будет посвящен отдельным фазам временного континуума с акцентами на готовность, реагирование и митигацию.
Эти фазы катастрофы будут изучаться в рамках управления в чрезвычайных
ситуациях, которое выше мы определили как основную политику, административные решения и оперативные действия на различных этапах катастрофы и на всех уровнях.
Таким образом, управление в чрезвычайных ситуациях охватывает все виды
деятельности, имеющие отношение к чрезвычайным ситуациям. Эта деятельность настолько разнообразна, что ни одно отдельно взятое лицо не может отвечать за весь диапазон деятельности. Напротив, обязанности поделены между различными организациями в соответствии с их изначальными функциями и в соответствии с родом деятельности входящих в них специалистов. Так, например, Общества Красного Креста и Красного Полумесяца задействованы главным образом в фазе готовности и чрезвычайного реагирования и гораздо реже в фазе реконструкции. Некоторые неправительственные организации работают только в фазе реконструкции. Даже правительство, неся ответственность за все аспекты управления в чрезвычайных ситуациях в целом, разграничивает свою работу на отдельные составляющие, и управление осуществляется несколькими группами. ООН аналогично распределяет ответственность между отдельными своими учреждениями, компетентными и
имеющими конкретный опыт работы в той или иной области.
В следующих главах будут рассмотрены отдельные компоненты деятельности по управлению в чрезвычайных ситуациях. После изучения этой части учебного пособия и усвоения основные понятий, целей и элементов управления в чрезвычайных ситуациях будет возможным ответить на вопросы:
Какие существуют группы ООН по управлению в чрезвычайных ситуациях, а также, какие аналогичные группы, образованы в нашей стране, и описать роль каждого из членов этих групп?;
Какие этапы выделяются в планировании готовности к чрезвычайной ситуации?;
Какую роль играет оценка уязвимости и риска, как необходимое предварительное условие митигации?
