Сотрудничество ООН на этапе митигации
УПРАВЛЕНИЕ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ.
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ДЛЯ СТУДЕНТОВ НАПРАВЛЕНИЯ 550100
«СТРОИТЕЛЬСТВО»
Авторы: Потапов А.Д., Теличенко В.И.
МОСКВА 2007 г.
Содержание.УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ДЛЯ СТУДЕНТОВ НАПРАВЛЕНИЯ 550100
«СТРОИТЕЛЬСТВО»
Авторы: Потапов А.Д., Теличенко В.И.
МОСКВА 2007 г.
Предисловие.
Введение.
Вступление к учебному курсу: «Анализ чрезвычайной ситуации на примере урагана в республике Бушленд*».
ЧАСТЬ 1. ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ.
ГЛАВА 1. Опасности и катастрофы (ЧС)
ГЛАВА 2. Терминология и фазы катастрофы (ЧС)
ГЛАВА 3. Связь между катастрофой и социально-экономическим развитием.
ГЛАВА 4. Опасности. (продолжение)
ГЛАВА 5. Многоступенчатые и комплексные ЧС
ЧАСТЬ 2. ГОТОВНОСТЬ К КАТАСТРОФЕ.
ГЛАВА 6. Группа по Управлению в Чрезвычайных Ситуациях.
ГЛАВА 7. Готовность к катастрофам.
ГЛАВА 8. Оценка уязвимости и риска.
ЧАСТЬ 3. РЕАГИРОВАНИЕ.
ГЛАВА 9. Реагирование.
ГЛАВА 10. Оценка ЧС и катастроф.
ГЛАВА 11. Реагирование ООН в чрезвычайных ситуациях.
ГЛАВА 12. Реабилитация и реконструкция.
ЧАСТЬ 4. МИТИГАЦИЯ.
ГЛАВА 13. Митигация.
ГЛАВА 14. Сотрудничество ООН на этапе митигации.
ГЛАВА 15. Краткий анализ документа "APELL".
ЧАСТЬ 5. Российская система управления Чрезвычайными Ситуациями. ГЛОССАРИЙ.
ГЛАВА 14. Сотрудничество ООН на этапе митигации.
Основное внимание в данной главе уделяется вопросам митигации в контексте планирования долгосрочных программ развития страны, в первую очередь в рамках ПРООН и других проектов, финансируемых ДГВ. Необходимо также способствовать проведению митигационных мероприятий в период реабилитации и реконструкции.
Митигация в контексте развития.
Опасности являются частью естественной и искусственной окружающей среды. Незащищенность от опасностей и рисков с катастрофическими последствиями должна приниматься во внимание при планировании всех программ развития. ПРООН должна учитывать эти факторы риска на ранней стадии разработки программ и проектов.
Понимание существующей связи между катастрофами и развитием должно найти отражение в программах и проектах развития ПРООН. Выбор митигационных мер и другие проблемы должны быть предметом особого внимания:
- В непрерывном диалоге между ПРООН, другими организациями ООН, правительством и донорами.
- В цикле программ развития: при подготовке рекомендательных и административных записок ПРООН, программных документов, обзоров, а также при проведении работ по оценке.
- В цикле проектирования: при идентификации, разработке, утверждении проектов, их осуществлении и оценке.
ГЧС ООН должна определить очередность мероприятий и возможности мирового сообщества по оказанию помощи, особенно в тех случаях, когда требуется техническое содействие, финансовая и другая помощь различных организаций ООН.
Митигационные мероприятия являются составной частью политики ПРООН и ДГВ, как это указано в нижеприведенном материале.
Цели и политика ПРООН и ДГВ в вопросах, связанных с катастрофами.
Для того, чтобы развивающиеся страны полностью осознавали риск, связанный с катастрофами и использовали преимущества эффективных технологий при проведении митигации, ПРООН и ДГВ стремятся:
- Усилить способность общества защищать себя, свое имущество и средства жизнеобеспечения от риска, связанного с природными и искусственно созданными опасностями.
- Поощрять внедрение мер по ослаблению риска и по готовности в планы развития и инвестирования всех секторов экономики.
- Использовать горький опыт пережившего катастрофу населения и понимание им необходимости митигации, а также выработанный им механизм преодоления трудностей.
- Облегчить обмен опытом, знаниями и навыками управления в чрезвычайных ситуациях между странами, наиболее часто подвергающихся катастрофам.
- Обеспечить, чтобы программы и проекты, финансируемые ПРООН, способствовали ослаблению риска, а не становились сами причиной бедствий и не усугубляли негативные последствия возможных опасностей.
Оценка митигационной политики и возможностей.
Почти все страны создали институты по аспектам управления в чрезвычайной ситуации. Некоторые возвели в ранг государственной политики меры по готовности к катастрофе и уменьшению риска. Одни страны более продвинулись в этом вопросе, другие - менее. Степень этой продвижения в вопросах оценки риска, планировании и осуществлении митигационных мероприятий следует учитывать, основываясь на оценке проводимой правительством политики и стратегии в области митигации.
Оценка, проводимая постоянным представителем при содействии правительства, должна помочь определить:
- Необходимо ли техническое содействие при оценке опасности и риска?
- Какое место отвести вопросам уменьшения риска и готовности к катастрофам в программе развития?
- Степень, до которой мероприятия по уменьшению риска должны войти в разрабатываемые или уже осуществляемые проекты в разных отраслях экономики.
- Необходимость "свободных проектов" по сокращению риска и/или по готовности.
Проведенная оценка послужит основанием для включения вопросов, связанных с катастрофой, в рекомендательные и административные записки ПРООН; эти вопросы приводятся ниже.
Элементы, которые должны быть приняты во внимание на ранней стадии программы развития страны в создании системы митигации.
- Опыт предшествующих катастроф.
- Степень, до которой существующее отношение между опасностями и социально-экономическими целями учитывается в национальном плане развития, в отраслевых и межотраслевых планах.
- Воздействие природных катастроф на предшествующую деятельность в рамках программ развития, включая те программы, которые финансируются ПРООН.
- Дискуссии, проводимые на собраниях Консультативной Группы Всемирного Банка, круглых столах с участием ПРООН, на которых подчеркивается связь между катастрофой и развитием.
- Выбор, предоставляемый включением мероприятий по готовности и сокращению риска в основные действия в рамках программы развития, с целью уменьшить социально-экономические потери и не допустить задержку развития.
- Специфические возможности по сокращению риска и усилению готовности на общенациональном и местном уровне благодаря техническому содействию отдельным отраслям.
- Имеющиеся в наличии национальные и международные ресурсы для митигационных мер.
- Необходимость технической помощи в оценке митигационных потребностей.
- Создание института для межотраслевой координации митигационных действий.
Выберите одну из отраслей, которая вам хорошо знакома, например, жилищное строительство. Проанализируйте применительно к этой отрасли ваш опыт и ваши обязанности с перечисленными элементами.
- Назовите последнюю катастрофу, которая произошла в вашей стране.__________.
- Учитывается ли в национальном плане развития, в отраслевых и межотраслевых планах отношение между опасностями и социально-экономическими целями и до какой степени?__________.
- Какое воздействие оказали природные катастрофы на предшествующую деятельность в рамках программ развития?_____________________________________________________________.
- Какой выбор предоставляет включение мероприятий по готовности и сокращению риска в основные действия в рамках программы развития?___________________________________________________.
- Назовите одну специфическую возможность по сокращению риска и усилению готовности на общенациональном и местном уровне благодаря техническому содействию отдельным отраслям.
- Какие национальные и международные ресурсы, предназначенные для митигации, имеются в наличии?
- Какая техническая помощь необходима для оценки митигационных потребностей?
- Какие существуют институты для межотраслевой координации митигационных действий?
Источники информации: техническая экспертиза.
Элементы оценки риска, взятые в своей совокупности, представляют собой комплексную задачу. Постоянный представитель в сотрудничестве с другими членами ГЧС ООН должен:
а) определить, собрали ли ответственные министерства или другие организации данные по оценке риска или могут ли они вообще произвести сбор этих данных;
б) просмотреть имеющуюся информацию и определить, имеются ли в ней пробелы и неточности.
В случае, если необходим дальнейший сбор и анализ информации, постоянный представитель и ГЧС ООН должны:
а) найти организации внутри страны, к которым можно обратиться за помощью в сборе информации;
б) побудить правительство к внимательному изучению информации;
в) определить потребность в технической помощи в сборе информации и ее анализе.
При необходимости следует обращаться за технической помощью к ДГВ.
При возможности анализ данных следует произвести до подготовки рекомендательной записки. Для этой цели можно воспользоваться фондами СРП с согласия правительства и штаб квартиры ПРООН.
Полученные данные должны быть проанализированы и обсуждены с правительством и другими заинтересованными организациями, что, в конечном счете должно привести к выработке единой стратегии в вопросах, связанных с катастрофами.
Выбор проекта и его доработка.
При выборе проекта следует принимать во внимание риск, связанный с опасностью и национальную политику и стратегию в вопросах митигации. Следует учитывать два момента:
а) взаимодействие между имеющимися проектами и существующими опасностями в местах осуществления этих проектов. Основная цель проекта заключается в совершенствовании отрасли. Но поскольку проект осуществляется в зоне риска, он должен:
- быть защищен от возможной опасности;
- не повышать уязвимости населения;
- не усугублять существующие опасности и не создавать новые.
Свободные проекты нацелены на сокращение риска катастрофы путем снижения уязвимости общества по отношению к катастрофе или путем повышения готовности организаций, персонала и общин. Такие проекты могут быть размещены внутри одного организационного сектора (например, Министерства здравоохранения или Министерства внутренних дел). Однако, тот факт, что под воздействием катастрофы оказываются сразу несколько отраслей, более правильным будет их размещение в нескольких секторах или в сфере действий одной организации, координирующих деятельность нескольких отраслей.
Типичными свободными митигационными проектами являются:
а) проекты, способствующие возведению митигации в ранг государственной политики: включение митигационных мероприятий в план развития страны и анализ риска;
б) проекты, заключающиеся в разработке планов общенациональной и региональной готовности, развитии механизмов оповещения и реагирования, обучение персонала и повышение квалификации.
в) проекты по внедрению особых видов защитных мероприятий, таких как строительство сейсмостойких сооружений и защитных сооружений от циклонов и наводнений;
г) проекты по усовершенствованию систем раннего оповещения о наступлении голода и по налаживанию связей между этими системами и организациями по управлению в ЧС (это особенно касается стран с часто происходящими засухами, неурожаями и плохим продовольственным снабжением).
Проекты, затрагивающие несколько важных аспектов митигации. должны быть разработаны ДГВ или по крайней мере при его содействии.
Оценка проектов, осуществляемых в зоне риска.
Проекты, осуществляемые в зонах повышенного риска, должны быть подвергнуты анализу с точки зрения риска их уязвимости к возможной опасности. Ни социальная инфраструктура, ни то к какой отрасли эти проекты относятся, при этом не должны приниматься во внимание. Это тот самый подход, который используется в оценке проектов с точки зрения их воздействия на окружающую среду и с точки зрения занятости женщин. Все сказанное имеет отношение к рассмотрению проектов, как на уровне штаб квартиры, так и на местах. Необходимость включения мер по уменьшению риска в проекты развития инфраструктуры очевидна. Не менее очевидна необходимость включения митигационных мероприятий при разработке проектов, направленных на социальное развитие. К примеру, персонал медицинского учреждения должен быть обучен действиям в период после катастрофы, а школьные учителя должны уметь действовать по сигналу тревоги.
Анализ должен выявить, может ли катастрофа негативно воздействовать на проект и нуждается ли он в дополнительных защитных мероприятиях; не повышает ли названный проект уязвимость населения в данном районе, не усиливает ли он существующую опасность, и не создает ли новую.
Оценка должна выявить, включены ли адекватные мероприятия в проект (включая конкретные защитные мероприятия по уменьшению риска), и если нет, то какие конкретные шаги следует предпринять по их включению.
Формуляр «Катастрофа и развитие: оценка проекта» должен быть заполнен и включен в проектную документацию для последующей экспертизы проекта.
К оценке проектов, осуществляемых в зоне повышенного риска, следует привлекать ДГВ.
Перечень вопросов, возникающих при планировании митигационных мероприятий.
Чтобы дать правильную оценку митигационной политике, оценить митигационные возможности и потребности, следует собрать данные о существующих опасностях и их возможных последствиях, об адекватности принимаемых мер по готовности и уменьшению риска, эффективности вложенных финансовых средств и о митигационных возможностях всех задействованных структур. Приводимый ниже перечень указывает на какие моменты следует обратить внимание при проведении оценки.
Национальная политика в вопросе учета риска при планировании развития.
Учитывается ли риск катастрофы при планировании социально-экономического развития? Проводится ли политика уменьшения риска: На национальном уровне? В районах, подверженных катастрофам?
Существуют ли правительственные институты по включению митигационных мероприятий в планы развития и по обеспечению координации действий между различными отраслями?
Учитываются ли при проектировании новых населенных пунктов природные опасности и риск катастроф? Учитываются ли митигационные мероприятия при проектировании?
Осознание опасности, анализ риска и предпринятые меры.
Каков уровень осознания риска среди работников центральных планирующих органов и работников отраслевых министерств?
Как отразились происшедшие катастрофы на ходе социально-экономического развития и на положении наиболее уязвимых групп населения?
Был ли произведен анализ происшедших катастроф? Составлены ли карты зон повышенного риска? Были ли карты откорректированы применительно к новым условиям? Были ли на них нанесены новые поселения и новые промышленные объекты?
Полностью ли установлены элементы, наиболее подверженные риску: население, инфраструктура, сельскохозяйственные и промышленные предприятия, организации сферы услуг, инвестиции?
Произведена ли оценка отрицательного социально-экономического воздействия катастрофы на различные группы риска и на общество в целом?
Какие меры принимаются или планируются по сокращению риска? Насколько они эффективны? Определены ли дополнительные специфические меры в качестве запасного варианта? Почему они не были до сих пор утверждены или осуществлены?
Организационные и структурные решения для управления в ЧС.
Какие мероприятия проводятся на национальном уровне? Существует ли правительственный орган, ответственный за все фазы управления в ЧС? Имеет ли он обученный персонал и достаточные фонды? Правильно ли определено его место в структуре правительства?
Имеются ли на региональном, районном и общинном уровне специальные органы, ответственные за управление в ЧС? Имеют ли они обученный штат и достаточные фонды?
Оповещение и другие меры готовности.
Существуют ли на местах механизмы оповещения населения о надвигающейся опасности? Оповещаются ли люди достаточно рано, доводится ли до них, какая конкретно опасность им грозит и что им следует предпринять?
Существуют ли разработанные меры по готовности на местном и общенациональном уровне? Осведомлены ли все задействованные работники о лежащей на них ответственности? Знакомы ли они с инструкциями?
В достаточной ли мере они осознают необходимость координации действий и важность наличия разработанных планов по готовности?
Постоянно ли эти планы корректируются?
Существуют ли необходимые коммуникационные системы для использования в период реагирования (включая резервные системы связи)?
Кадры по управлению в чрезвычайной ситуации (ЧС)
Существует ли программа подготовки кадров для управления в ЧС?
Существует ли программа информирования и обучения населения?
Формуляр "Катастрофа и развитие: оценка проекта"
(Черновик для экспериментального использования)
Формуляр как приложение к:
Проектному документу/Докладу/Оценке/Др.______________________________.
Проект №, Название
Предполагаемый бюджет ПРООН
Предполагаемая продолжительность проекта
Географическое месторасположение
Краткое описание чрезвычайных ситуаций в регионе: [Тип; частота (каждые месяц/год или непредсказуемость); последствия; дата последнего проявления]
Скрытые и прямые причины уязвимости данного общества к известным типам опасностей:
Последствия, которые опасности могли бы оказать на составляющие проекта и его деятельность: как это было учтено в проектном решении, [какие элементы являются уязвимыми и что будет сделано для уменьшения уязвимости]:
Влияние, которое проект окажет на уязвимость и риск:
Дополнительные виды деятельности, которые могли бы быть предприняты в рамках или параллельно с проектом по уменьшению уязвимости и риска:
Подпись Дата
Используйте данный формуляр в процессе формулирования проекта, во время его утверждения и анализа, а также для ежегодной оценки исполнения тех проектов, чьи цели, результаты и действия, предназначены для районов повышенного риска. Включить его в соответствующую документацию.
