Митигация
УПРАВЛЕНИЕ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ.
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ДЛЯ СТУДЕНТОВ НАПРАВЛЕНИЯ 550100
«СТРОИТЕЛЬСТВО»
Авторы: Потапов А.Д., Теличенко В.И.
МОСКВА 2007 г.
Содержание.УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ДЛЯ СТУДЕНТОВ НАПРАВЛЕНИЯ 550100
«СТРОИТЕЛЬСТВО»
Авторы: Потапов А.Д., Теличенко В.И.
МОСКВА 2007 г.
Предисловие.
Введение.
Вступление к учебному курсу: «Анализ чрезвычайной ситуации на примере урагана в республике Бушленд*».
ЧАСТЬ 1. ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ.
ГЛАВА 1. Опасности и катастрофы (ЧС)
ГЛАВА 2. Терминология и фазы катастрофы (ЧС)
ГЛАВА 3. Связь между катастрофой и социально-экономическим развитием.
ГЛАВА 4. Опасности. (продолжение)
ГЛАВА 5. Многоступенчатые и комплексные ЧС
ЧАСТЬ 2. ГОТОВНОСТЬ К КАТАСТРОФЕ.
ГЛАВА 6. Группа по Управлению в Чрезвычайных Ситуациях.
ГЛАВА 7. Готовность к катастрофам.
ГЛАВА 8. Оценка уязвимости и риска.
ЧАСТЬ 3. РЕАГИРОВАНИЕ.
ГЛАВА 9. Реагирование.
ГЛАВА 10. Оценка ЧС и катастроф.
ГЛАВА 11. Реагирование ООН в чрезвычайных ситуациях.
ГЛАВА 12. Реабилитация и реконструкция.
ЧАСТЬ 4. МИТИГАЦИЯ.
ГЛАВА 13. Митигация.
ГЛАВА 14. Сотрудничество ООН на этапе митигации.
ГЛАВА 15. Краткий анализ документа "APELL".
ЧАСТЬ 5. Российская система управления Чрезвычайными Ситуациями. ГЛОССАРИЙ.
ГЛАВА 13. Митигация.
Митигация - это одно из конструктивных звеньев между катастрофой и социально-экономическим развитием. Организации, общины и отдельные лица могут использовать свои экономические ресурсы для уменьшения риска в случае опасности, вкладывая их в митигационные проекты. Они могут также добиться того, чтобы их будущие проекты развития содержали компоненты, делающие эти проекты менее уязвимыми по отношению к возможной катастрофе.
В самом широком смысле термин "митигация" стал собирательным, который охватывает все действия, предпринимаемые до наступления катастрофы. Эти действия включают долгосрочные меры по уменьшению риска и меры по увеличению готовности к ЧС.
Однако многие люди и учреждения употребляют слово "митигация" в более узком смысле. Для них митигационные меры - это меры, которые принимаются для того, чтобы уменьшить человеческие страдания, а также материальные потери во время природной катастрофы. Согласно этой концепции митигации, существует опасность катастрофы, и нужно попытаться смягчить ее негативные воздействия, сделав общество менее уязвимым и способным противостоять катастрофе с минимальным ущербом. Проще говоря, с этой точки зрения митигация - это уменьшение риска.
Митигация охватывает широкий круг защитных и других мероприятий, начиная от строительства более прочных сооружений и создания многоотраслевого сельского хозяйства до таких процедурных мероприятий, как выработка стандартных методов оценки риска при планировании землепользования.
С начала девяностых годов прошлого века предпринимаются усилия для того, чтобы внедрить митигационные методы в проекты развития во всем мире.
Под эгидой Генеральной Ассамблеи ООН успешно по многим параметрам прошло в девяностые годы ХХ века Международное Десятилетие по Уменьшению риска Стихийных Бедствий (МДУСБ). Конечно, что главная преследуемая цель - значительно снизить человеческие жертвы и материальные потери, наносимые катастрофами, не могла быть достигнута как стопроцентная, но и того, что удалось достичь уже достаточно велико. До последнего времени на катастрофы смотрели так, как в начале XIX века на болезнь, то есть как на нечто непредсказуемое, достойное сожаления и являющееся частью повседневного риска. Большая плотность населения и рост населения на земном шаре повышают риск катастроф и усугубляют их последствия. Тем не менее, «эпидемиология» катастроф - систематическое научное исследование того, что происходит во время ЧС, показывает, что многие катастрофы можно было предотвратить. Существует множество способов смягчить последствия возможной катастрофы, аварии или конфликта.
Так же как и с болезнью, с катастрофами нужно бороться всем вместе. Эта борьба должна включать инвестиции в общественный и частный сектор, изменение общественной позиции и привычек людей.
Правительство инвестирует в общественный сектор средства для улучшения социальной инфраструктуры и поощрения развития в тех местах, где катастрофа менее всего вероятна. Люди также должны научиться защищать себя. Точно также как здоровье людей зависит от личной гигиены, общественная безопасность зависит от личной безопасности каждого.
Бытовая плита, которой человек пользуется для приготовления пищи, и понимание им того, что при землетрясении она может перевернуться и вызвать пожар, является более важным с точки зрения уменьшения риска, чем содержание большой пожарной команды. Тип дома, который строит человек и место, которое он выбирает для строительства, гораздо в большей степени определяют уязвимость или неуязвимость общины по отношению к катастрофе, чем строительство крупных инженерных сооружений для уменьшения риска наводнения, чем меры по укреплению склонов от оползней или сложные системы оповещения при тайфунах.
Спасение людей. Уменьшение экономического ущерба.
Самые тяжелые последствия любой катастрофы - это погибшие и раненые среди населения. Масштаб катастрофы и количество погибших в ней людей подтверждают необходимость проведения митигационных мероприятий. Понимание того, из-за чего погибают люди во время катастрофы, и чем объясняется большое количество раненых, является предпосылкой сокращения числа погибших и раненых в ЧС.
Назовите, каковы с вашей точки зрения основные цели митигации?
Выбор правильной цели для митигационных мероприятий.
Понимание того, как природная опасность или аварии могут обернуться катастрофой, позволяет предсказать наиболее вероятные ситуации, ведущие к катастрофам. Например, некоторые здания или группы людей (элементы) являются более уязвимыми по отношению к землетрясению (опасности), чем другие. После выявления этих наиболее подверженных риску элементов станет ясно , на что в первую очередь должны быть направлены митигационные мероприятия.
Определив места и ситуации, где действуют одновременно несколько факторов риска, можно выявить группу элементов наиболее подверженных риску. Наиболее уязвимые элементы - это элементы (здания, сети, социальные группы населения), которые понесут наибольший урон в случае катастрофы или те, которые пострадают больше других от последствий катастрофы. Кроме того, этим группам понадобится больше времени, чем другим, чтобы оправиться от последствий ЧС. Так, в черте города можно выявить те дома, которые пострадают с наибольшей вероятностью в случае катастрофы. Если направить митигационные мероприятия на этот сектор, можно добиться значительного эффекта, с точки зрения уменьшения риска.
Действия по уменьшению риска.
Уменьшение опасности или уменьшение уязвимости.
Можно защитить себя от угрозы катастрофы двумя путями: смягчив или устранив причины катастрофы (т.е. уменьшить саму опасность) или стараясь уменьшить негативные последствия происшедшей катастрофы (т.е. уменьшить уязвимость подверженных риску элементов). Что касается природных катастроф, то большинство из них невозможно предотвратить. Поэтому основное внимание нужно уделить снижению уязвимости тех элементов, которые вероятнее всего пострадают. Однако существуют природные опасности, воздействия которых можно ослабить. Пример такого уменьшения риска - сооружение насыпей вдоль берега реки.
Инструменты, полномочия и бюджетные ассигнования.
Очевидно, что уменьшение риска - это целый комплекс разнообразных мероприятий, проводимых одновременно и в нужное время. Правительства могут использовать при этом целый ряд инструментов и по разному использовать свои полномочия для достижения общественной безопасности. Законодательная власть, административные меры, инвестиции, новые проекты и обучение - это все часть тех инструментов, с помощью которых можно добиться изменений. Силы убеждения подразделяют на два вида: пассивную и активную. О них вы прочтете в конце этой главы. Еще одна сила убеждения - это дипломатия. Это возможно наиболее пригодный инструмент для смягчения военного или гражданского конфликта.
Список митигационных мероприятий.
Все разнообразные методы и технические приемы, которые в своей совокупности позволят смягчить воздействия катастрофы, могут быть сведены к следующим шести категориям:
- инженерные мероприятия;
- пространственное планирование;
- экономика;
- управление и митигация как государственная политика;
- социетальный аспект*;
- смягчение конфликтов.
Инженерные мероприятия.
Под инженерными мероприятиями подразумеваются такие мероприятия, которые делают сооружения более прочными и более устойчивыми по отношению к возможным опасностям. Иногда их называют «мероприятиями по закаливанию сооружений». Соблюдение правил строительства является очень важным защитным мероприятием по обеспечению надежности сооружений. Сейчас повсюду понимают, как важно обучать строителей практическим приемам сейсмостойкого строительства. Соответствующие методы обучения входят в список обязательных митигационных мероприятий.
* Социетальный - от англ. Societal - употребляется при анализе моделей поведения и взаимоотношений внутри определенной группы людей.
Пространственное планирование.
Зоны повышенной опасности обычно известны. Известно и какой местности данная опасность угрожает. Например, наводнения угрожают долинам рек, а обвалы - крутым и слабым склонам. Последствия катастрофы могут быть значительно ослаблены, если избегать опасных районов для строительства населенных пунктов или важных объектов. При планировании городского строительства необходимо принимать во внимание соответствующие природные опасности и включать мероприятия по уменьшению риска в планирование.
Для населения, эвакуированного из-за грозящей опасности или конфликта, возможность уменьшить риск, включает в себя расселение в безопасной зоне и наличие в ней достаточного количества жизненно важных ресурсов.
Экономика.
Экономическое развитие - это ключ к митигации. Сильная экономика является лучшей защитой от возможной катастрофы. Сильная экономика означает, что больше денежных средств, тратится на сооружение более надежных зданий, она означает выбор более безопасных участков и большие финансовые ресурсы на случай чрезвычайных ситуаций.
Митигационные мероприятия могут помочь обществу сократить возможные экономические потери. Они помогут людям перенести тяжесть катастрофы и улучшить их способность к возвращению на прежний уровень. Поэтому мероприятия, которые обеспечивают более высокий уровень безопасности членам общества, являются важной составной частью митигационных программ.
В общине, которая принимает у себя перемещенных лиц, экономические мероприятия не только помогут абсорбировать всех прибывающих людей, но и смягчить социальные и политические проблемы, которые могут возникнуть.
Некоторые аспекты планирования экономики имеют непосредственное отношение к проблеме уменьшения риска. Экономика должна быть многоотраслевой. Моноотраслевая экономика всегда более уязвима, чем экономика, объединяющая несколько отраслей. Межотраслевые секторы - такие, как транспорт, связь, рынок труда, могут быть более уязвимы, чем производственные структуры.
Управление и митигация как государственная политика.
Митигация также требует проведения организационных и процедурных мероприятий. Значительного ослабления потенциального воздействия катастрофы можно добиться лишь по прошествии длительного периода времени. Потребуются десятилетия, чтобы провести необходимые изменения в локальном планировании, повысить качество строительства. Цели и политика в вопросах митигации не должны меняться на протяжении нескольких лет. Они должны пережить изменения в политическом руководстве, которые должны произойти за это время, изменения в вопросах финансирования и в других областях. Возведение митигации в ранг государственной политики означает достижение консенсуса в вопросе о том, что работы по уменьшению риска катастроф являются задачами непреходящей важности.
Обучение и приобретение профессиональных навыков в вопросах, связанных с митигацией, являются необходимыми компонентами повышения ее статуса.
Социетальный аспект.
Митигация будет проводиться лишь в том случае, если существует консенсус относительно ее желательности. Существующие опасности не всегда и не везде выливаются в катастрофу, поэтому и существуют люди, которые не знакомы с мерами самозащиты от катастроф и есть общины, которые никогда не ставили перед своими членами задачи защищать себя. При планировании митигационных мероприятий приоритетным становится задача создания менталитета «культуры безопасности» общества, т.е. такого общества, члены которого полностью осознают потенциальные опасности, предпочитают сами защищать себя в меру своих сил и с готовностью поддерживают мероприятия по их защите.
Смягчение конфликтов.
При катастрофах и чрезвычайных ситуациях, порожденных конфликтами, митигация должна включать в себя меры по их смягчению. Эти меры начинаются с установления и обращения к корням конфликта. Одним из первых шагов по смягчению конфликта часто являются переговоры, служащие инструментом разрешения разногласий в вопросах владения землей, трудоустройства, доступа к ресурсам и разногласий, вызванных религиозной или этнической нетерпимостью. Все эти разногласия следует предвидеть заранее и принимать меры по их смягчению до того, как они перерастут в конфликты.
Классификация митигационных мероприятий.
Следующие вопросы облегчают выработку правильной митигационной стратегии:
- На уменьшение какого риска направлены усилия?
- До какого уровня следует ослабить риск?
- Каковы критерии ослабления риска?
- Кто устанавливает эти критерии?
- Какой политический процесс позволяет выполнить это мероприятие?
Активные и пассивные мероприятия: Активными называют мероприятия, при которых правительство поощряет осуществление "желательных" действий и само является инициатором их проведения. К пассивным относят, например, мероприятия по контролю и наложению штрафов на те действия, которые, по мнению правительства, являются нежелательными.
Структурные и неструктурные мероприятия: Структурная митигация включает физические мероприятия, предпринимаемые для сокращения риска (например, возведение плотин). Под неструктурными мероприятиями понимают такую политику и практику в вопросах развития, осуществление которых делает его менее рискованным.
Краткосрочные и долгосрочные мероприятия: Краткосрочными мероприятиями называют такие мероприятия, которые осуществляются в сжатые сроки и могут быть недолговечными (например, укрепление берегов мешками с песком). Долгосрочные мероприятия представляют собой крупномасштабные меры и при осуществлении, которых изменяется отношение населения к проблеме митигации.
Ограничительные и инициативные мероприятия: Ограничительными являются мероприятия законодательного характера, способствующие снижению риска (например, высокие штрафы за действия, увеличивающие риск). Инициативные мероприятия включают финансовую, законодательную и другую поддержку действиям, которые благоприятствуют митигации.
Митигационные мероприятия в различных отраслях: Эти мероприятия начинаются с выявления тактически важного пункта в отрасли (например, сельском хозяйстве). При этом задается вопрос: "Какие мероприятия по сокращению риска могут быть проведены в данной отрасли?" Ответом может быть: "Применение устойчивых сельскохозяйственных культур" или "Многоотраслевое сельское хозяйство".
Время проведения митигационных мероприятий.
Меры по уменьшению риска часто помещают в промежуток времени, предшествующей катастрофе. Но на самом деле наиболее подходящее время для проведения митигационных мероприятий - это период после катастрофы, период, когда в сознании простых людей и политиков еще свежи впечатления от пережитого и они смотрят другими глазами на проблему митигации. Этот период продлится 2-3 года, не более, затем другие приоритеты развития оттеснят проблему митигации на второй план.
